都市的機能

    我們經常把高雄市稱為「港都」或「工業城市」，因為在一般人的認識中，高雄市有一個貨物吞吐量龐大的國際港口，而且是許多大型工業區集中的地方，聚集了眾多的工業人口。但判別都市主要機能的方法，必須依據就業結構資料；一般而言，一都市的就業人口，若從事某種行業者為數較多，則可視該種行業為此都市的主要機能。例如：若高雄市的就業人口中，以從事製造業活動者為數較多，我們才可稱高雄市為「工業都市」

        高雄的港口機能源於早期的打狗漁港，1863年（同治2年）成為對外通商口岸，日治時代進行築港工程，疏濬水道並擴大碼頭，使高雄港得以與基隆港並列，成為全島最繁忙的港口，扮演重要的集散貨物角色。

        高雄延續著日治末期的優勢，光復後配合經濟政策，港口機能使其具有成為眾多基礎工業和出口型工業所在的最佳區位，而發展成為一個工業城市；然而，從就業結構的資料來看（表19-1），工業雖然一直是高雄市的重要機能，但隨著龐大都會人口產生的商業與服務業機能，在今天對於高雄市也已極為重要。由此可知，都市的機能通常是綜合性的，不同的只是各機能的強度。

        在都市的不同角落，我們可以觀察到都市的許多面貌。有各種商店、飯館、咖啡屋和電影院林立的購物街；有高樓大廈與摩天大樓集中的高級辦公區；有鬧中取靜的住宅區；尚有農田散布於工業廠房間的郊區等（照片19-1）。

        都市所有活動與機能的進行，都需要利用土地。而土地利用的方式及其空間分布，不僅受到都市自然環境、歷史過程、政府政策及經濟利益的支配，也受社會與文化價值觀的影響，因而形成了都市機能分區的空間利用形態，如商業區、工業區、住宅區和文教區等。

        在眾多機能區中，最能展現都市繁榮及活力的地區，就是中心商業區（CBD）。這裡的交通方便，通常擁有最多的高級飯店、百貨公司、零售商店、金融機構、公司企業辦公室和各種專業事務所，因此是都市內部最大的商業集中區，也是最具影響力的經濟核心。因為土地面積有限，需求者眾多，以致中心商業區不僅地價、租金昂貴，空間利用也無可避免的向上發展，許多近代興起的世界著名都市都有這種現象（照片19-2），高樓、甚至摩天大樓的集中，使中心商業區成為鳥瞰現代都市時最易辨認的部分。

        都市內部土地利用所區分的機能區，其分布型態大致可歸納為三種結構模式（圖19-1），這些模式，都是經觀察及研究美國都市的內部結構後簡化而來。在現實世界中，都市的內部結構不僅比模式複雜得多，也因文化及歷史發展的不同，東、西方都市的差異頗大。

        以美國位於五大湖區的芝加哥為例，其中心商業區位在都市中央鄰近湖畔，這裡白天熱鬧的街道，在夜晚人潮散去後，特別顯得冷清。環中心商業區周圍是住宅區，其中包括少數民族及高級住宅區，前者是充滿多元文化色彩的移民集中區，經常也是貧民聚集的舊社區；後者則大多沿著北邊的湖畔成帶狀分布，除了景緻宜人外，也遠離最容易造成環境污染的重工業區；芝加哥的市郊，環繞著廣大的通勤帶，每天都有相當多的人口要為各種需求而進城。

        以同樣的方式觀察高雄市，會發現在傳統住商混合的習慣影響下，都市的機能分區並不明顯，在繁忙商店的上層或背後，經常就是密集的住宅區，因此市中心的商業區，人口密度依然極高，夜晚時分不僅人潮未散，熱鬧程度常不減反增，這種現象與西方都市迥然不同。在商業與住宅用地緊密結合的情況下，市區內到處可見大小商業區，若以商區規模及商品等級而論，發展較早的鹽埕區及後來形成的新興區，算是其中翹楚，但相對於西方都市，並無明顯的中心商業區。

        除了商住混合外，其他使用方式因環境限制而互相侵入的現象也極為明顯。如高雄市多工業區，但因土地資源少，人口密度高，許多住宅區均緊鄰工業區發展，環境品質不佳，是一種極不理想的機能配置。

        工業發展的結果，也帶動都市內部商業活動和服務業的興盛，甚至成為都市最重要的機能；其所提供的商品或服務，不僅及於都市內部，也擴達都市以外的地區。但因為商品服務的性質或等級不同，服務範圍也有異；這些不同經濟活動集中的各個都市，影響的範圍大小也因此不一。對某一商品或服務而言，其需求者分布的範圍，就是最簡單的「市場」概念。一般而言，愈是能滿足生活中最簡單、普遍化需求的服務，如雜貨店及便利商店，因維持營運的營業額較低，故所需市場較小，在人口規模不大的聚落中就可存在；愈是滿足高級、複雜或專業化需求的服務，如珠寶專賣店、大型百貨公司等，則需要足夠的顧客群，才能獲得繼續營運所需的營業額，故市場較大，只有在交通便利的大都市裡，才得以存在。所以居住在一般鄉村地區的居民，日常生活所需的米、油、糖、鹽，在附近的街上就可買到；若電腦故障，可能必須至鄰近的市鎮修護；欲欣賞大型的文藝表演，則可能必須到大都市。

        因此，雜貨店可以很多，大型百貨公司卻很少；提供一般商品及服務的鄉鎮市街數量多，提供較高級商品及服務的大都市則少，於是形成了人口數量及服務機能高低均不相同的聚落階層，如鄉、鎮、都市及大都市，這種都市大小分布的法則，就是「中地理論」探討的主要課題。

        都市絕大部分的問題，源於人口增加得太快，容納的數量太多。在較早工業化的國家，如西歐、北美各國，都市人口在十九至二十世紀初期增加最快，今天則幾乎已經停止了；但在某些剛開始工業化的國家，都市化正方興未艾。根據估計，未來人口超過數百萬以上的巨型都會將會快速增加，而都市人口總量最多，也是成長最快者，幾乎都是位於熱帶的開發中國家（圖19-2）。都市化在這些國家的進行，與已開發國家不同，後者的都市化與工業化密切相關；而前者正在起步中的工業，並無法提供足夠的就業機會，所以農村人口的大量湧入，一方面是受都市繁榮表象的吸引，另一方面則是為了逃避農村的貧困與負債。大量農村人口的移入，以及為都市帶來的高出生率，使得都市問題叢生。

        交通擁擠是大都市必然面臨的問題，道路及停車位面積相對於人、車快速增加的不足，是市區內部交通惡化的基本原因。此外，因都市擴張而導致的郊區化現象，使通勤人口大量增加，位於郊區及市區之間的聯絡道路，每天都會有湧現巨大車陣的交通尖峰時段；市中心因為集中了最多的商業活動及辦公大樓，交通擁塞的問題更為嚴重；而行人在許多汽車至上的街道中，也得不到應有的行路權及尊重。

        另一方面，大都市內生活空間的嚴重缺乏，使居民必須付出更多代價，才能維持基本的生活品質。在人口密度偏高的地區，由於房價高漲，大部分的人只能住在空間狹小的多層公寓中；經濟能力較弱的居民或新移民，甚至住在環境品質更為惡劣的社區，或在市內空地及都市邊緣聚集成違章建築區。許多開發中國家的大都市，都有面積驚人的貧民區，經常形成治安的死角與都市建設的阻礙。環境問題在居民的文化水準和環境意識提昇下，愈來愈受重視，公園綠地等公共設施的不足；各種活動過度密集所帶來的噪音干擾、空氣品質不良與水污染；更嚴重的是垃圾產量驚人，不當的丟棄更造成環境的二次污染；缺乏規劃及有效管理也使都市景觀顯得雜亂與缺乏美感（照片19-3甲乙，丙丁）。社會問題雖然不是可立即觀察到的現象，但人際疏離、精神緊張與犯罪率高，卻是大部分都市人的深切感受。

閱讀下列文章，試討論開發中國家的都市──加爾各答──的問題，與已開發國家的都市有何差別？
　　在印度東岸最大的城市加爾各答，聚集了一千多萬人口，每天早上要到十點以後，加爾各答的交通尖峰才會告一個段落；各種擠滿乘客的交通工具，堆滿貨物的卡車、人力車、獸拉車，及挑著重擔的苦力、行人，是加爾各答最顯著的街景。
　　加爾各答曾有250年之久為英屬印度帝國的首都所在，農、礦、工、商無一不發達。但本世紀以來無數次的戰爭與政局不安，暴風、地震、及旱澇，使加爾各答在短短幾十年內，湧進了超過600萬以上的政治難民及農村貧民，在出生率又居高不下的情況下，加爾各答成為全世界最大的「都市災區」。
　　由於缺乏工作及住屋，成千上萬的人住在胡亂搭起、簡陋不堪的違章建築裡，許多人甚至露宿街頭，以乞討為生；街道上堆積如山的垃圾，使衛生環境惡劣，人們因此經常死於霍亂、肝炎、腦炎及傷寒。

照片19-4    人車雜杳的街道

（出自：陳錦輝（編），我們的世界，迪茂國際出版公司，頁14）

       都市因物質環境富裕、科技文明進步與生活多采多姿，而匯集了大量的人口；但都市成長若缺乏控制，任其漫無章法地發展，又會引發種種的都市問題，然後與人們同時希望擁有寬敞的居住空間，寧靜的環境與乾淨的空氣、水，完全背道而馳。所有這些問題，必須透過完善的都市計畫來規劃、管制和指導，才能預防及解決。

       都市計畫一般是指現有都市，為了促進其機能所定下的實施方案。早期的計畫內容，大多屬於補救性的集體安全制度，尚缺乏積極改善都市環境，追求理想都市的企圖；其後隨著經濟及文化水準的提高，居民及各部門間逐漸達成了「高品質環境為生活所必需」的共識，因而回歸到以人的價值為規劃原則，配合法律制度與專業計畫組織，制定更為完善且理想的都市計畫。

       都市計畫方案的類型繁多，包括了交通疏導計畫、土地利用分區管制、舊市區更新計畫、公共設施規劃和史蹟保存修護等。不管其類型為何，一個完善的都市計畫，必須秉持人人擁有舒適空間、人口與產業合理分布、土地混合使用降低、事前詳細評估、開發利益可為全社會所共享等基本原則來制定。

       臺灣在日治初期即引進了歐美的市區計畫及建築管理制度，如1897年（明治30年）的「臺北市下水道改良工程」，及之後的「臺灣家屋建築規則」等。在日治時代結束前，大部分的市街都已公布了都市計畫（圖19-3），這些計畫中的項目及法規，一直到光復初期，均無多大的變動。直到民國50年代後，才因都市快速發展，而陸續分次修訂了都市計畫法，新法將許多歐美福利國家的新都市規畫概念列入，並配合區域計畫法實施。

       以時間的次序來說，臺灣都市計畫的思潮並沒有落後國際腳步太多，但評估今天都市公共設施、住宅數量與品質、環境景觀、交通狀況和建築管理等各方面的表現，卻難以令人滿意。以臺灣的都市景觀而言，經常被評論為雜亂且缺乏風格，這顯示出在都市營造的過程中，忽略了創造景觀的美感與協調性；而隨處可見的違章建築，更顯現出民眾法治觀念的薄弱與公權力的不彰。

        再以臺北市為例，作為臺灣最現代化的都市，成長快速的人口、車輛，卻使交通成為市政最大的難題之一。為有效解決市區交通擁擠的問題，修築具有快捷、大量、安全、便宜等優點的捷運系統，是國內外許多都市採行的方法（照片19-5）。早在民國64年臺北市的都市計畫中，已有捷運系統的規劃，但卻直到76年才成立捷運機構專職負責，動工時不僅交通已嚴重惡化，且須付出更高的工程與社會成本，都市所蒙受的損失難以估計；臺灣的其他都市都該引以為鑑。

        不可諱言，都市計畫的內容非常龐雜，涉及的部門與範疇也極為廣泛，自然不易進行，但我們仍然期待臺灣的都市計畫，不僅必須更具前瞻性，且須廣納各類專業的規劃人才；在參考先進國家做法之餘，更應從地方的思考出發，規劃具本土性的都市計畫；民眾要有充分參與的權利、意願，與足夠的公共道德；更重要的是，廉能的行政部門，彼此充分合作以徹底落實規劃，嚴格執行法律，杜絕僥者與投機客。透過這些理想的實踐，臺灣的都市才能具有合理性及獨特性，市民也才能共享高品質的生活環境。

        在經濟發展的過程中，區域發展不均是許多國家面臨的重要問題。部分國家，如日本、法國等，為改善此種現象，在從事國土規劃時，均採行以地方生活圈為國土開發單位的構想。地方生活圈的意義是，每一家庭或個人，都可在一適當區域內，獲得包括工作、交通、居住、文化、教育、醫療和娛樂等基本生活需求的滿足。此區域內的大小都市，就是為生活圈提供不同等級服務的中地，使居民的各種需要均不需外求，人口也就不會外流。因此加強生活圈內各級都市中地的機能，是達成全國各區域均衡發展的有效政策。以臺灣而言，西部三大都會區聚集了全臺一半以上的人口，匯集了全臺大部分的生活資源，卻也產生了許多過度與不當開發的問題；反觀花蓮市、臺東市或馬公市等地方中心型的都市，成長的緩慢雖使其免於遭遇相同的困境，相對卻存在就業機會不足，社會福利與公共建設落後的問題。換言之，都會區的過度膨脹，而部分地區衰退依然，將導致都市及鄉村同蒙其害。

        民國60年代以後，臺灣在陸續公布的區域計畫及綜合開發計畫中，都以「均衡區域發展，縮小區域差距」為目標，具體揭櫫了建設地方生活圈的構想（圖19-4），其作法包括建立都市體系，實施工業區位政策，成長中心建設及公共設施的適當分布等；民國80年行政院推動的「國家建設六年計畫」，依然明確地指出這些目標。但時至今日，區域平衡與形成地方生活圈的目標，卻仍極待努力。我們應確實反省，在長期以經濟成長為首要目的的發展策略下，是否已犧牲了生活品質，忽視了社會公平與正義；一個現代化的國家，全體人民都該同享高品質的生活，而這個理想，政府及全民都有責任去共同促成。